มาตรการลดเกลือ…โอกาสในการพัฒนา ผลิตภัณฑ์อาหารเพื่อสุขภาพ

ปัจจุบัน คนไทยบริโภคเกลือต่อวันมากกว่าปริมาณที่ร่างกายต้องการถึง 2 เท่า ส่งผลให้กลไกในร่างกายไม่สามารถทำงานได้ตามปกติจนทำให้เกิดความเสี่ยงเป็นโรคความดันโลหิตสูง และนำไปสู่โรคไม่ติดต่อเรื้อรังอื่นๆ ก่อให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลจำนวนมากตามมา
ภาครัฐตระหนักถึงปัญหาดังกล่าว จึงมีแนวคิดในการนำมาตรการปรับสูตรอาหารมาปรับใช้ในกระบวนการผลิตของผู้ประกอบการ และอาจออกกฎหมายควบคุมปริมาณเกลือที่เหมาะสมในอาหารแต่ละชนิด รวมถึงการเก็บภาษีการใช้เกลือเกินปริมาณที่เหมาะสมในระยะต่อไป ซึ่งจากประสบการณ์ต่างประเทศพบว่า การปรับสูตรอาหารเป็นวิธีที่ได้รับความนิยมและสามารถลดปริมาณการบริโภคเกลือของประชาชนได้ นอกจากนี้ การจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคควรดำเนินการเป็นชุดของมาตรการตั้งแต่การให้ความรู้แก่ประชาชนไปจนถึงการออกกฎหมายควบคุมการผลิตของผู้ประกอบการ
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า หากมีการปรับสูตรอาหารด้วยการลดปริมาณการใช้เกลือลงร้อยละ 10 น่าจะมีผลทำให้ต้นทุนของผู้ประกอบการผลิตอาหารที่มีการใช้เกลือในปริมาณสูงของไทยเพิ่มขึ้นจากการใช้สารทดแทนเกลือประมาณร้อยละ 1.4 ต่อปี หรือคิดเป็น 1,500 ล้านบาทต่อปีจากมูลค่าตลาดอุตสาหกรรมอาหารที่มีเกลือสูง1 ที่มีมูลค่ามากกว่า 107,000 ล้านบาทต่อปี

อย่างไรก็ดี จากกระแสใส่ใจสุขภาพ ผนวกกับความจำเป็นในการรับประทานอาหารที่มีเกลือน้อยของผู้ป่วยโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง น่าจะเป็นโอกาสให้แก่ผู้ประกอบการในการคิดค้นและนำเสนอผลิตภัณฑ์อาหารเพื่อสุขภาพที่มีการลดปริมาณเกลือหรือใช้เกลือปริมาณน้อยออกสู่ตลาด ซึ่งนอกจากจะเป็นการเพิ่มมูลค่าให้กับสินค้าแล้ว ยังสอดรับกับมาตรการควบคุมการบริโภคเกลือของภาครัฐ
ปัจจุบัน คนไทยบริโภคเกลือต่อวันมากกว่าปริมาณที่ร่างกายต้องการถึง 2 เท่า โดยแหล่งที่มาของเกลือที่เกินมาตรฐานมาจากอาหารสำเร็จรูป (บะหมี่กึ่งสำเร็จรูป อาหารแช่เย็นแช่แข็ง โจ๊กกึ่งสำเร็จรูป) ขนมขบเคี้ยว (ปลาเส้น มันฝรั่งทอด และสาหร่ายทอด) เครื่องปรุงรส รวมไปถึงพฤติกรรมการกินอาหารของคนไทยที่มักจะปรุงรสเพิ่มในอาหารที่ผ่านการปรุงแต่งด้วยวัตถุดิบและเครื่องปรุงรสที่มีเกลือในปริมาณมากไปแล้ว ส่งผลให้กลไกในร่างกายไม่สามารถทำงานได้ตามปกติจนทำให้เกิดความเสี่ยงเป็นโรคความดันโลหิตสูง และนำไปสู่โรคไม่ติดต่อเรื้อรังอื่นๆ เช่น โรคไต โรคเบาหวาน รวมถึงโรคหัวใจและหลอดเลือด เป็นต้น ก่อให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลจำนวนมากตามมา สะท้อนผ่านจำนวนผู้ป่วยด้วยโรคความดันโลหิตสูง โรคไตและโรคเบาหวานที่เพิ่มขึ้นเป็นลำดับจากปี 2552 จำนวน 11.5 ล้านคน 7.1 ล้านคนและ 3.5 ล้านคน เป็น 13 ล้านคน 8 ล้านคนและ 5 ล้านคนในปี 2559 ตามลำดับ ส่งผลต่อเนื่องให้งบประมาณการรักษาพยาบาลในปี 2559 เพิ่มขึ้นตามเป็นจำนวนไม่ต่ำกว่า 120,000 ล้านบาท
ภาครัฐตระหนักถึงปัญหาดังกล่าว จึงได้มีมาตรการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการรณรงค์ลดการบริโภคเกลือ การติดฉลากโภชนาการที่จะช่วยผู้บริโภคเลือกสรรอาหารที่มีเกลือในปริมาณที่น้อยลง อย่างไรก็ตาม มาตรการดังกล่าวยังไม่เพียงพอในการควบคุมปริมาณเกลือที่เหมาะสมสำหรับประชาชน เนื่องจากเป็นมาตรการสมัครใจ ยุทธศาสตร์การลดบริโภคเกลือและโซเดียม (พ.ศ. 2559-2568) จึงถูกกำหนดขึ้นเพื่อให้เกิดแนวทางดำเนินงานที่ชัดเจนและสามารถบรรลุเป้าหมายลดปริมาณการบริโภคเกลือลงเฉลี่ยร้อยละ 30 ภายในปี 2568 ตามตัวชี้วัดด้านสุขภาพขององค์การอนามัยโลกได้ โดยที่ผ่านมามีการดำเนินงานไปบ้างแล้ว เช่น การให้ความรู้แก่ประชาชนเพื่อให้ตระหนักถึงโทษของการบริโภคเกลือมากเกินไป พร้อมทั้งนำเสนอวิธีการลดเกลือผ่านเมนูสุขภาพในพื้นที่นำร่องอย่างโรงเรียนและโรงพยาบาล การติดฉลากโภชนาการแบบ GDA (Guideline Daily Amount) ที่แสดงค่าพลังงาน น้ำตาล ไขมันและโซเดียมที่ด้านหน้าบรรจุภัณฑ์ ในเบื้องต้นบังคับใช้กับผู้ประกอบการผลิตขนม 5 หมวด ได้แก่ มันฝรั่งทอดกรอบ/อบกรอบ ข้าวโพดคั่ว ทอด หรืออบกรอบ ข้าวเกรียบ/ขนมขบเคี้ยวชนิดอบพอง
ขนมปังกรอบ แครกเกอร์ บิสกิต เวเฟอร์สอดไส้ นอกจากนี้ ยังจัดทำสัญลักษณ์โภชนาการ “ทางเลือกสุขภาพ” (Healthier Choice) เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ผู้บริโภคในการเลือกผลิตภัณฑ์อาหารที่มีคุณค่าโภชนาการที่เหมาะสม
สำหรับมาตรการที่คาดว่าจะนำมาปรับใช้ในอนาคต ได้แก่ การปรับสูตรอาหารโดยการขอความร่วมมือจากผู้ประกอบการผลิตอาหารปรับปริมาณเกลือที่ใช้ในปรุงอาหารลง ซึ่งในระยะแรกจะเริ่มในกลุ่มที่มีโซเดียมสูงก่อน คือ อาหารสำเร็จรูปและเครื่องปรุงรส ทั้งนี้ หากไม่สามารถตกลงร่วมกันระหว่างผู้ประกอบการได้ หน่วยงานที่รับผิดชอบจะออกกฎหมายควบคุมปริมาณเกลือที่เหมาะสมในอาหารแต่ละชนิด และมาตรการสุดท้ายคือ การเก็บภาษีการใช้เกลือเกินปริมาณที่เหมาะสม ดังนั้น ในระยะต่อไป คงต้องติดตามผลการหารือร่วมในประเด็นแนวทางการปรับสูตรอาหาร เนื่องจากผู้ประกอบการส่วนใหญ่มีความกังวลเกี่ยวกับยอดขายของสินค้าหากรสชาติอาหารเปลี่ยนแปลงไปอันเกิดจากการลดปริมาณการใช้เกลือลง
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า มาตรการตามยุทธศาสตร์การลดบริโภคเกลือและโซเดียม (พ.ศ. 2559-2568) น่าจะทำให้คนไทยได้รับเกลือต่อวันในปริมาณที่ลดลง เนื่องจากผู้บริโภคมีโอกาสที่จะได้บริโภคอาหารที่มีปริมาณเกลือต่ำลงได้มากขึ้น อย่างไรก็ตาม หากมีการขยายขอบเขตการบังคับติดฉลากโภชนาการแบบ GDA ให้ครอบคลุมอาหารที่มีเกลือสูงทุกประเภทก็ยิ่งจะทำให้การควบคุมปริมาณการบริโภคเกลือมีประสิทธิภาพมากขึ้น
++++จากประสบการณ์ต่างประเทศ…นิยมใช้การปรับสูตรอาหาร โดยดำเนินการภายใต้ชุดของมาตรการเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน++++
อาหารแต่ละชนิดมีความจำเป็นต้องใช้เกลือในปริมาณที่แตกต่างกันด้วยเหตุผลของการเพิ่มรสชาติ (Flavor) การถนอมอาหาร (Shelf-life) และการคงรูปร่าง (Texture) การกำหนดมาตรการลดปริมาณการใช้เกลือในกระบวนการผลิตอาหาร ย่อมส่งผลให้ผู้ประกอบการมีความกังวลเกี่ยวกับการตอบรับของผู้บริโภค อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ต่างประเทศพบว่า ผู้ประกอบการสามารถปรับลดเกลือลงร้อยละ 10-50 (ร่วมกับการใช้สารทดแทนเกลือ) โดยผู้บริโภคยังคงให้การยอมรับในรสชาติของอาหาร นอกจากนี้ ผู้ประกอบการสามารถดำเนินการได้โดยไม่กระทบต่อต้นทุนการผลิตในกรณีลดเกลือลงร้อยละ 10 สำหรับการผลิตขนมปัง
ประเทศทั่วโลกมากกว่า 75 ประเทศที่ตระหนักและมีมาตรการควบคุมปริมาณการบริโภคเกลือ โดยการปรับสูตรอาหารเป็นวิธีที่ได้รับความนิยมและสามารถลดปริมาณการบริโภคเกลือของประชาชนได้ โดยสหราชอาณาจักรเป็นหนึ่งในประเทศที่ประสบความสำเร็จในการควบคุมการบริโภคเกลือผ่านแคมเปญลดปริมาณเกลือในการผลิตอาหารโดยสมัครใจในปี 2549 นำร่องในขนมปัง ชีส และเบคอน ซึ่งเป็นอาหารที่มีปริมาณเกลือมากที่สุด และต่อมามีสินค้าอีกกว่า 80 รายการทยอยเข้าร่วมแคมเปญดังกล่าว ส่งผลให้ภายในระยะเวลา 10 ปี ประชากรชาวอังกฤษสามารถลดการบริโภคเกลือลงได้ถึงร้อยละ 10-50 (ขึ้นอยู่กับประเภทของอาหาร)
นอกจากการปรับสูตรอาหารแล้ว ปัจจุบันมี 3 ประเทศที่นำระบบภาษีมาใช้เพิ่มเติมเพื่อควบคุมปริมาณการบริโภคเกลือที่เหมาะสมให้แก่ประชาชน อันได้แก่ ฮังการี โปรตุเกสและฟิจิ โดยฮังการีใช้ระบบภาษีสินค้าเพื่อส่งเสริมสุขภาพ (Public Health Product Tax) โดยเรียกเก็บภาษีจากอาหารในภาชนะบรรจุปิดสนิทที่มีเกลือในปริมาณที่สูง เช่น ขนมขบเคี้ยว และเครื่องปรุงรสอาหาร (Condiments) เป็นต้น โปรตุเกสนำภาษี VAT มาควบคุมการบริโภคเกลือในอาหารแปรรูปและอาหารสำเร็จรูป และฟิจิเรียกเก็บภาษีนำเข้าโมโนโซเดียมกลูตาเมต
อย่างไรก็ตาม การจัดเก็บภาษีจากปริมาณเกลือที่เกินมาตรฐานจนมีผลทำให้ราคาสินค้าเพิ่มขึ้นเพียงอย่างเดียว อาจไม่เพียงพอที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน แต่ควรดำเนินการเป็นชุดของมาตรการตั้งแต่การให้ความรู้แก่ประชาชนไปจนถึงการออกกฎหมายควบคุมการผลิตของผู้ประกอบการ ดังเช่นฮังการีที่พบว่า การตระหนักรู้ถึงโทษของการบริโภคอาหารที่มีความเสี่ยงต่อสุขภาพมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชนมากกว่าการขึ้นราคาอาหารจากมาตรการจัดเก็บภาษี นอกจากนี้ ภาษีดังกล่าวต้องครอบคลุมสินค้าที่ต้องการควบคุมปริมาณเกลือทั้งหมดและมีอัตราภาษีที่เหมาะสม เพื่อป้องกันผู้บริโภคหันไปบริโภคอาหารที่มีเกลือในปริมาณสูงแต่มีราคาถูก ดังเช่นฝรั่งเศส ในปี 2555 มีการเก็บภาษีเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลเพื่อส่งเสริมสุขภาพแต่อัตราภาษีค่อนข้างต่ำ แม้รัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นแต่ไม่ส่งผลด้านการส่งเสริมสุขภาพ จนต้องยกเลิกการจัดเก็บภาษีไปในที่สุด
นอกจากนี้ การดำเนินมาตรการลดปริมาณเกลือทั้งภาษีและไม่ใช่ภาษีของต่างประเทศมาอย่างต่อเนื่อง ยังแสดงให้เห็นว่า การลดปริมาณเกลือช่วยลดอัตราการเสียชีวิตและทำให้งบประมาณรักษาพยาบาลของประเทศลดลงได้โดยเปรียบเทียบกับก่อนเริ่มมาตรการ โดยการลดปริมาณเกลือที่บริโภคต่อวันจะช่วยให้ประชากรไม่เสียชีวิตด้วยโรคความดันโลหิตสูงลดลงร้อยละ 50 โรคหลอดเลือดสมองลดลงร้อยละ 15 และโรคหลอดเลือดหัวใจลดลงร้อยละ 6 ซึ่งการลดลงของอัตราการเสียชีวิตข้างต้นจะส่งผลต่อเนื่องให้เกิดการประหยัดค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลได้มากกว่า 570 ล้านปอนด์ต่อปีในกรณีสหราชอาณาจักร หรือ 24,000 ล้านดอลลาร์ฯ ต่อปีในกรณีสหรัฐอเมริกา เป็นต้น
เมื่อพิจารณาบริบทของไทย ซึ่งประชาชนบริโภคเกลือในปริมาณมากและรัฐมีแนวคิดจะนำมาตรการปรับสูตรอาหารมาใช้ ประเด็นที่ต้องให้ความสำคัญ คือ ระดับที่เหมาะสมของปริมาณเกลือที่จะปรับลดแล้วไม่ส่งผลกระทบต่อการรับรสชาติอาหารของผู้บริโภคและไม่เป็นภาระด้านต้นทุนแก่ผู้ประกอบการ รวมไปถึงมาตรการอื่นที่จะช่วยหนุนให้สามารถบรรลุเป้าหมายการลดปริมาณเกลือลงได้
+++สำหรับไทย…ควรเร่งสร้างความตระหนักรู้ถึงโทษของการบริโภคเกลือเกินมาตรฐาน ควบคู่กับการปรับสูตรอาหารโดยลดเกลือลงร้อยละ 10 ภายในระยะเวลา 4 ปี++++
สำหรับกรณีของไทย หากนำเครื่องมือและบทเรียนต่างประเทศมาประยุกต์ จะพบว่า เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคเกลือของประชาชนควรดำเนินการเป็นชุดของมาตรการ โดยมาตรการที่สำคัญและควรดำเนินการอย่างเร่งด่วน คือ การสร้างความตระหนักรู้ให้แก่ผู้บริโภคเกี่ยวกับผลกระทบจากการบริโภคเกลือมากเกินมาตรฐานและส่งเสริมให้ผู้ประกอบการปรับสูตรอาหารโดยการลดปริมาณเกลือในการผลิตอาหาร นอกจากนี้ ควรมีตัวอย่างของปริมาณเกลือที่เหมาะสมในอาหารแต่ละประเภทพร้อมแนวทางปรับลดการใช้เกลือ ซึ่งสนับสนุนด้วยบทเรียนจากสหราชอาณาจักรที่พบว่า การกำหนดปริมาณเกลือสำหรับอาหารแต่ละประเภทหรือปริมาณเกลือต่อวันสำหรับผู้บริโภคมีความเหมาะสมกว่าการกำหนดระดับการลดปริมาณเกลือที่เป็นเกณฑ์กลางเดียวสำหรับอาหารทุกประเภท พร้อมกันนี้ หน่วยงานกำกับของสหราชอาณาจักรยังได้จัดทำคู่มือการลดปริมาณเกลือและผ่อนปรนให้สามารถลดปริมาณเกลือลงเป็นขั้นตามความพร้อมของผู้ประกอบการในช่วงเวลาที่กำหนด (แคมเปญแรกของสหราชอาณาจักรกำหนดไว้ 4 ปี)
ดังนั้น การจะทำให้มาตรการลดเกลือด้วยการปรับสูตรอาหารในไทยประสบความสำเร็จ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ในเบื้องต้นอาจกำหนดเป้าหมายให้มีการลดปริมาณการใช้เกลือลงร้อยละ 10 (ร่วมกับการใช้สารทดแทนเกลือ) และกำหนดให้ผู้ประกอบการสามารถปรับลดปริมาณเกลือลงเป็นขั้นตามความพร้อมและตามหลักการผลิตอาหารภายในระยะเวลา 4 ปี โดยอ้างอิงจากอัตราขั้นต้นในการปรับสูตรอาหารและระยะเวลามาตรฐาน (Benchmark) ของบทเรียนต่างประเทศ ซึ่งระยะเวลาดังกล่าวถือว่าไม่สั้นหรือยาวจนเกินไปและน่าจะเพียงพอให้ผู้ประกอบการของไทยสามารถปรับตัวได้ อย่างไรก็ตาม อัตราและระยะเวลาข้างต้นอาจเปลี่ยนแปลงได้ ตามการหารือของผู้ที่เกี่ยวข้องในอุตสาหกรรมอาหารร่วมกับภาครัฐ
นอกจากนี้ เพื่อเป็นแนวทางลดการใช้เกลือในกระบวนการผลิตอาหารให้แก่ผู้ประกอบการควรมีคู่มือการปรับลดเกลือของอาหารแต่ละประเภท รวมไปถึงการขยายขอบเขตการติดฉลากโภชนาการให้ครอบคลุมอาหารที่มีเกลือสูงทุกประเภท ส่วนมาตรการด้านภาษีการใช้เกลือเกินปริมาณที่เหมาะสมควรเป็นตัวเลือกสุดท้ายในการดำเนินการสำหรับกรณีไม่สามารถหาแนวทางลดปริมาณเกลือที่เหมาะสมร่วมกันได้
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า หากมีการปรับสูตรอาหารด้วยการลดปริมาณการใช้เกลือลงร้อยละ 10 ร่วมกับการใช้สารทดแทนเกลือสำหรับอาหารบางประเภทตามความจำเป็นในกระบวนการผลิต น่าจะมีผลทำให้ต้นทุนของผู้ประกอบการผลิตอาหารที่มีการใช้เกลือในปริมาณสูงของไทยเพิ่มขึ้นจากการใช้สารทดแทนเกลือประมาณร้อยละ 1.4 ต่อปี หรือคิดเป็น 1,500 ล้านบาทต่อปีจากมูลค่าตลาดอุตสาหกรรมอาหารที่มีเกลือสูงที่มีมูลค่ามากกว่า 107,000 ล้านบาทต่อปี
นอกจากนี้ มาตรการควบคุมและลดการบริโภคเกลือยังก่อให้เกิดประโยชน์จากการลดอัตราการเสียชีวิตด้วยโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง ซึ่งมีผลต่อเนื่องทำให้งบประมาณรักษาพยาบาลของประเทศลดลง โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า มาตรการปรับสูตรอาหารโดยการลดปริมาณการใช้เกลือน่าจะทำให้ค่ารักษาพยาบาลของประเทศลดลงได้ไม่ต่ำกว่า 8,700 ล้านบาทต่อปี ภายใต้เงื่อนไขความสำเร็จของการดำเนินมาตรการควบคุมปริมาณเกลืออย่างต่อเนื่องในระยะเวลาไม่น้อยกว่า 3 – 5 ปี และความร่วมมือของผู้ที่เกี่ยวข้องในทุกภาคส่วน โดยเฉพาะการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของประชาชน นอกจากนี้ ยังมีประโยชน์ที่ไม่ใช่ตัวเงิน เช่น ภาวะร่างกายแข็งแรงและไม่เป็นโรคของแรงงานที่จะช่วยส่งเสริมให้ผลิตภาพแรงงานสูงขึ้นและหนุนภาคอุตสาหกรรมให้มีประสิทธิภาพการผลิตมากขึ้นตาม เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม ในการบรรลุเป้าหมายการลดปริมาณการบริโภคเกลือยังมีประเด็นที่ไม่ควรมองข้าม คือ พฤติกรรมการปรุงรสเพิ่มบนโต๊ะอาหารของคนไทย และการปรุงอาหารในร้านอาหารทั่วไปหรือร้านอาหารริมทางที่ไม่มีฉลากอาหารกำกับไว้ รวมไปถึงการใช้น้ำปลาในการประกอบอาหารของครัวเรือนไทย ดังนั้น การสร้างความตระหนักรู้ถึงโทษของการบริโภคเกลือเกินมาตรฐานให้แก่ผู้บริโภค จึงเป็นประเด็นที่ควรให้ความสำคัญและดำเนินการอย่างเร่งด่วนในระยะอันใกล้